As votações das PECs da reforma da Previdência
Congresso em Foco
3/7/2017 8:19
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Fica claro pelo gráfico que existe uma pequena oscilação no número de proposições apresentadas pelo Poder Legislativo, enquanto o Poder Executivo mantém certa constância.
Como forma de comparação à realidade da PEC 287/2016, atual proposta de reforma da Previdência em tramitação, foram selecionadas outras duas PECs de autoria do Poder Executivo, sendo elas a PEC 33/1995, durante o governo FHC, e a PEC 40/2003, no primeiro mandato do ex-presidente Lula.
As propostas de emenda constitucional apresentadas pelo Poder Executivo têm como etapas de tramitação:
1. Tramitação iniciada, obrigatoriamente, pela Câmara dos Deputados;
2. Seguem para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania - CCJC, para análise de admissibilidade constitucional;
3. Vão à análise em Comissão Especial - CESP, que discute o mérito da matéria;
4. E, finalmente, são examinadas ao Plenário da Casa Legislativa para deliberação em dois turnos, sendo necessário dois terços dos deputados nas duas votações para sua aprovação, ou seja 342 votos.
Considerando o estágio de tramitação atual da PEC 287/2016, aguardando votação no Plenário da Câmara dos Deputados em primeiro turno, selecionamos as aprovações de texto-base aprovados em primeiro turno dos casos em tela.
A PEC 33/1995 foi proposta no início daquele ano, admitida pela CCJC e chegou a ter parecer favorável da comissão especial, mas não foi votada por causa do término do prazo de análise. O plenário acabou rejeitando o parecer do relator, apresentado para análise geral. Para proferir parecer em substituição à comissão especial foi designado um novo relator, o então deputado Michel Temer, que teria de apresentar emenda aglutinativa global.
Emendas aglutinativas são uma boa alternativa em situações de impasses políticos. Como discorre o livro Curso de Regimento Interno dos analistas legislativos da Câmara dos Deputados André Corrêa de Sá Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto:
“Essa espécie de emenda é de grande valor em matérias polêmicas. Perceba-se que, quando são manifestadas diferentes ideias sobre o mesmo ponto de uma matéria, as várias correntes expõem suas opiniões e, durante a discussão, oferecem as emendas que julgam necessárias ao aprimoramento do texto legal em elaboração. Durante a votação, no entanto, pode-se observar a falta de consenso mínimo que permita aprovar o projeto, seja com o texto original de seus dispositivos, seja com o texto alternativo proposto na forma de emendas ou substitutivo. O que fazer, então, se a maioria absoluta julga relevante aprovar a proposição, porém não aceita a integralidade do texto original nem as alterações propostas pelas emendas já apresentadas? A emenda aglutinativa oferece a oportunidade final de negociação política ao viabilizar a fusão de uma emenda com outra (s) e/ou com o próprio texto do projeto ou do substitutivo e, assim, alcançar-se entendimento mínimo, ou seja, uma solução que seja razoável ou tolerável pela maioria e, dessa forma, propicia a aprovação da matéria.”
Dito isso, o relator de plenário apresentou a Emenda Aglutinativa Substitutiva nº 6, que foi aprovada alcançando 349 votos favoráveis e 139 contrários, com duas abstenções. O gráfico abaixo apresenta a relação entre os votos dos parlamentares de cada legenda e a orientação de bancada proferida pelos líderes antes da votação ser iniciada.
À esquerda, o gráfico apresenta a porcentagem de parlamentares que votaram conforme seu alinhamento ou não à orientação de cada partido, sem considerar a proporção que a bancada da legenda representava na casa. A intenção por trás desta disposição é compreender o nível de “fidelidade” que os deputados apresentaram em relação ao condicionamento partidário declarado em Plenário.
À direita, o gráfico em azul considera a porcentagem de parlamentares alinhados à orientação dentro de cada bancada, para que seja possível relativizar proporções de alinhamento percebidas como inferiores, mas que podem ser resultado de bancadas maiores.
O contexto geral da PEC 33/1995 era de uma aprovação presidencial de Fernando Henrique Cardoso de 30%, segundo Datafolha, em que os partidos de oposição eram PT, PDT, PSB e PCdoB, e representavam 19% da Câmara dos Deputados. Fica claro no gráfico o destaque para a coerência na votação da oposição, em que os quatro partidos são os mais “fiéis” do gráfico, em detrimento a uma maioria um pouco fragmentada, que mostra PMDB, por exemplo, com 41% dos parlamentares votando contrários à orientação de bancada.
A PEC 40/2003 foi admitida pela CCJC e aprovada pela comissão especial. Em plenário foi apresentada a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenário nº 4 pelos líderes partidários, aprovada por 358 deputados, 126 contrários e 9 abstenções.
A oposição, à época da votação, era formada por PFL, PSDB, PDT e Prona e representava 26% da Câmara dos Deputados. Assim como a visualização da PEC 33/1995, o gráfico abaixo apresenta a “fidelidade” interna à orientação de bancada na esquerda e a proporção de deputados alinhados em relação ao total de parlamentares da Câmara na direita.
Naquela situação o presidente Lula estava com aprovação de 43%, segundo Datafolha. Ao contrário de 1995, a oposição não apresentou a mesma “fidelidade” interna identificada durante a votação no governo FHC. Fica claro que, de uma PEC para a outra, aumenta a divisão no PFL e PSDB em relação às orientações de legenda.
Quando passamos para a PEC 287/2016, não resta dúvida de que o cenário do atual presidente Michel Temer é mais complexo. A base partidária para negociações aumentou e se fragmentou expressivamente desde a sua relatoria em 1996. Sua baixa popularidade, que chega a uma aprovação de apenas 7%, e as crises institucionais agravam a imprevisibilidade e peculiaridades da situação vista hoje.
Segundo levantamento feito pelo jornal O Estado de S. Paulo, a indecisão e omissão é predominante dentre os parlamentares, como segue o gráfico abaixo:
Se considerarmos apenas este recorte histórico como um exercício de análise, as dificuldades que o presidente enfrentará são enormes, no que diz respeito à construção de um cenário positivo para aprovação da nova reforma da Previdência. A gestão de uma base que se demonstra instável no que diz respeito à orientação partidária e a pior avaliação presidencial desde a redemocratização são padrões que a análise de dados traz e que permitem o aprofundamento em “porquês” e “como gerir” o cenário atual.
Todas etapas desta análise, desde coleta até visualização de dados, são abordadas no curso Dados para Relações Governamentais, com próxima turma em 23 de Setembro de 2017.
* Jaqueline Buckstegge é gerente de Pesquisa e professora de Dados para Relações Governamentais do IBPAD e Victor Correa Leal, RN Consultores Associados e aluno do Ibpad.
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