Governança pública: O PL 3.995/2024 entre a eficiência gerencial e o déficit democrático

A governança pública tornou-se, nas últimas décadas, o conceito central em torno do qual orbitam as propostas de reforma do Estado. Vendida frequentemente como uma panaceia técnica para os males da ineficiência burocrática e da corrupção, a governança tem moldado a forma como as instituições se estruturam e se relacionam com a sociedade. Nos últimos anos surgiram dezenas de adjetivos para qualificar um conceito impreciso: democrática, multinível, cooperativa, colaborativa, entre outros. No centro desse debate no Brasil está o projeto de lei 3.995/2024, que propõe instituir uma política nacional de governança. No entanto, um olhar crítico sobre essa proposta revela tensões profundas entre a busca por eficiência fiscalista e os princípios democráticos de participação e controle social.

Os objetivos do projeto

O projeto de lei 3.995/2024 (originado na Câmara dos Deputados como projeto de lei 9.163/2017) tem como objetivo principal estabelecer a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O texto não se limita ao Poder Executivo; ele se aplica, no que couber, ao Poder Legislativo, ao Poder Judiciário, ao Tribunal de Contas da União (TCU), ao Ministério Público e à Defensoria Pública.

A proposta define governança pública como um conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. O projeto elenca seis princípios norteadores: capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade (accountability) e transparência.

Além disso, o projeto de lei propõe inovações no planejamento estatal, como a criação de uma estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social com vigência de 12 anos, que servirá de base para os Planos Plurianuais (PPAs) e planos setoriais, buscando garantir previsibilidade e coerência na atuação do Estado. A gênese dessa proposta remonta às recomendações do próprio TCU, que buscou elevar a confiança da população e do mercado institucionalizando práticas de monitoramento, gestão de riscos e processo decisório baseado em evidências.

O projeto encontra-se em tramitação avançada e célere no Senado Federal. Após aprovação na Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle (CTFC) no início de julho de 2025, com parecer favorável do Senador Eduardo Braga, a matéria seguiu para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ). Em 04 de março de 2026 a CCJ aprovou o relatório favorável ao projeto (tendo o Senador Sergio Moro como relator ad hoc), rejeitando emendas modificativas e aprovando um requerimento de urgência para que a matéria siga imediatamente para votação no Plenário do Senado.

O que está em jogo?

Apesar do verniz técnico e neutro, o modelo de governança proposto pelo projeto de lei 3.995/2024, fortemente inspirado nos referenciais do TCU e em organismos multilaterais (como OCDE e Banco Mundial), carrega um profundo viés fiscalista e economicista.

Esse modelo é herdeiro direto da Nova Gestão Pública (New Public Management - NPM), um movimento de reforma do Estado surgido nas décadas de 1980 e 1990 em resposta a crises fiscais. A premissa básica da NPM é que a administração pública deve incorporar princípios da gestão privada empresarial, focando na redução de custos, na eficiência produtiva ("fazer mais com menos") e na valorização do dinheiro dos contribuintes (Value-for-Money).

Sob essa ótica, o Estado é tratado quase como uma corporação, o cidadão é reduzido à figura de "cliente" ou "consumidor" de serviços, e as políticas públicas são balizadas primordialmente pela análise de custo-benefício. A literatura crítica aponta que essa importação acrítica de modelos de negócios — ancorada na Teoria da Agência e na microeconomia — simplifica excessivamente (e intencionalmente) a complexidade do setor público. A Teoria da Agência presume que servidores e políticos (agentes) são naturalmente oportunistas e precisam ser controlados por esquemas rígidos de auditoria e incentivos para servir aos cidadãos (principais).

O resultado é uma governança excessivamente focada em controles contábeis e financeiros, despolitizando o debate público e ignorando que o Estado lida com direitos fundamentais, equidade e conflitos de classe, e não apenas com a maximização de lucros ou corte de gastos e austeridade fiscal. Avaliar a "capacidade de governança" de uma universidade pública ou de um hospital utilizando os mesmos indicadores aplicados a uma empresa estatal com ações em bolsa de valores demonstra a inadequação desse modelo universalista, um equívoco metodológico e um erro conceitual.

O déficit de participação e de controle social

A segunda grande crítica a esse modelo diz respeito ao esvaziamento da democracia participativa. O projeto de lei 3.995/2024 define que a governança se exerce através de três mecanismos: liderança, estratégia e controle. Ao centrar o modelo nestes três eixos, a norma cria um sentido de governança voltado para dentro (intraorganizacional) e direcionado ao controle burocrático, deixando à margem a democratização das decisões e a participação social.

Pesquisas e avaliações sobre as diretrizes federais de governança mostram que os próprios gestores públicos criticam o excessivo "viés de controle" imposto pelos órgãos de auditoria, que gera rigidez e não considera o cidadão como parte ativa do processo. Quando a participação social é mencionada nesses modelos neoliberais, ela frequentemente não passa de uma "ficção" ou de uma "tecnologia de governamento".

Como lembrava Michel Foucault no conceito de governamentalidade, a participação social nos moldes da gestão urbana e corporativa contemporânea é instrumentalizada pelo Estado para legitimar políticas públicas que já foram decididas de antemão (muitas vezes em prol de interesses privados e do mercado). O Estado convoca a sociedade para audiências e conselhos não para compartilhar poder deliberativo genuíno, mas como uma técnica de cooptação para forjar consensos, reduzir resistências e legitimar intervenções estatais (como privatizações ou grandes obras) sob o verniz da "vontade popular". Dessa forma, a governança corporativa aplicada ao Estado substitui a arena política e o conflito democrático pela racionalidade gerencial. Exige-se accountability (prestação de contas focada no desempenho), mas suprime-se o verdadeiro controle social, que exigiria que o cidadão tivesse o poder de pautar a agenda pública e não apenas chancelar relatórios de gestão.

A recorrência do debate sobre a governança na Administração Pública reflete um esforço contínuo para superar os limites do modelo burocrático tradicional e responder à crescente complexidade dos problemas sociais. Contudo, a apropriação desse conceito não é neutra. No Brasil, a atuação de órgãos de controle, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU), tem consolidado uma visão de governança que, embora vise aprimorar a gestão, impõe limites severos à construção de um Estado verdadeiramente democrático, participativo e inovador.

Os limites da governança prescritivo-formal

A abordagem adotada pelo TCU, materializada em instrumentos como o Índice Integrado de Governança e Gestão (IIGG) e endossada pelo Decreto nº 9.203/2017, fundamenta-se em uma perspectiva fundamentalmente prescritiva-formal. Sob essa ótica, a governança é reduzida a um pacote predefinido de mecanismos de "liderança, estratégia e controle" voltados para avaliar, direcionar e monitorar a gestão. As dimensões normativas associadas ao propósito, legitimidade ou relevância social das políticas estão ausentes.

O primeiro grande limite dessa formulação é a sua natureza importada e tecnocrática. Fortemente inspirada nas práticas da governança corporativa e na Teoria da Agência, essa visão assume que o principal problema do setor público é garantir que os agentes (burocratas) ajam de acordo com os interesses dos principais (cidadãos), focando no controle e na redução de assimetrias informacionais. Essa transposição do setor privado para o público ignora que a formulação de políticas é um processo eminentemente político-relacional que envolve complexas disputas pelo poder político, não apenas uma equação contábil ou gerencial.

Além disso, a metodologia de controle baseia-se na ilusão de um modelo único (one-size-fits all). Ao aplicar o mesmo questionário de governança a organizações com naturezas jurídicas e missões radicalmente distintas — comparando "laranjas com maçãs", como no caso de bancos estatais, universidades e hospitais —, o órgão de controle desconsidera as profundas assimetrias de capacidades e recursos do Estado. O resultado não é a efetividade, mas sim uma governança burocrática que gera excessiva rigidez, engessamento e foca mais no cumprimento de normativos do que na entrega de valor público.

Para além da ineficiência metodológica, a matriz de governança proposta pelos órgãos de controle reflete um alinhamento a agendas neoliberais globais, ditadas por organismos multilaterais do Norte Global (como Banco Mundial e OCDE). Essa padronização atua como uma tecnologia social neocolonial, que subalterniza práticas locais e impõe lógicas financeiras e mercadológicas aos países do Sul Global.

A própria noção de "interesse público" — frequentemente invocada pelos órgãos de controle para justificar suas métricas de governança — não é um dado universal ou neutro. Trata-se de um conceito em constante disputa ideológica na sociedade civil. A hegemonia operada por esses modelos de governança tenta naturalizar os interesses das classes dominantes (como a estabilidade do mercado e a austeridade fiscal) disfarçando-os de bem comum, enquanto invisibiliza e subordina as demandas das classes subalternas. Portanto, a governança restrita ao controle contábil-financeiro falha em reconhecer as dinâmicas de poder e as desigualdades estruturais.

Governança para um Estado empreendedor, democrático e participativo

Para que o Estado assuma um papel empreendedor (capaz de inovar e resolver problemas transversais), democrático e participativo, o conceito de governança precisa ser radicalmente ressignificado. Deve-se abandonar a panaceia normativa e abraçar a governança como uma perspectiva analítica e operacional.

Um conceito adequado ao Estado contemporâneo deve ser compreendido como o conjunto dinâmico de arranjos institucionais (formais e informais) que organizam as relações interconectadas entre múltiplos atores estatais e não estatais. Para atender a essa vocação, este modelo deve se sustentar em três pilares:

• Construção de capacidades estatais dinâmicas (Estado empreendedor): Em vez de focar excessivamente no controle e na mitigação de riscos burocráticos, a governança deve centrar-se na criação de capacidades de ação (mobilização de recursos, desenvolvimento de instrumentos de políticas públicas e inovação). Um Estado empreendedor precisa de flexibilidade para o experimentalismo e processos de tentativa e erro institucionais, algo que a rigidez do controle atual asfixia.
• Horizontalidade e redes (Estado participativo): A resolução de "problemas capciosos" (complexos e transversais) não se dá por hierarquias rígidas ou pela simples terceirização para o mercado, mas por meio de redes colaborativas – estáveis e flexíveis, e governança intersetorial. O Estado atua como coordenador que engaja cidadãos e a sociedade civil na formulação, implementação e avaliação das políticas.
• Democracia e inclusão (Estado Democrático): A verdadeira governança rompe com o segredo dos indicadores dominados por especialistas e promove um controle social autêntico. Ela reconhece o conflito inerente à sociedade de classes e busca promover espaços de deliberação que legitimem os interesses dos grupos marginalizados. A accountability deixa de ser apenas financeira e procedimental para se tornar uma prestação de contas focada no desempenho social, na equidade e na ampliação da cidadania.

Em suma, a governança pública não pode ser reduzida a uma tecnologia de auditoria padronizada e impositiva. Ela deve ser entendida como um arranjo público plural e dinâmico, sob a coordenação do Estado, que garante a participação ativa de todos os interessados na solução de problemas comuns, promovendo a entrega de serviços de qualidade, justiça social e o fortalecimento do controle democrático.

Conclusões

Se o paradigma atual peca por ser tecnocrático e excluir a sociedade do centro decisório, quais são as alternativas regulatórias para uma governança pública genuinamente democrática?

• Da governança corporativa à governança em rede e colaborativa: A regulamentação deve ultrapassar a lógica hierárquica e de controle burocrático e adotar a governança em rede e colaborativa. Isso significa reconhecer múltiplos atores (Estado, sociedade civil, academia) interagindo de forma horizontal na concepção, implementação e avaliação das políticas públicas, tratando os cidadãos como parceiros e coprodutores de serviços, e não como meros clientes.
• Reforço da 'accountability' procedimental: As normativas não devem se concentrar apenas na prestação de contas de resultados a posteriori (indicadores financeiros). É necessário regulamentar uma accountability procedimental, tornando os gestores e políticos fiscalizáveis durante os processos de tomada de decisão. Isso significa democratizar os fluxos de planejamento antes que as escolhas orçamentárias se tornem leis imutáveis.
• Participação deliberativa e institucionalizada: A regulamentação precisa ir além da "consulta pública" como mera formalidade. Alternativas incluem o fortalecimento vinculante de Conselhos de Políticas Públicas, a expansão do Orçamento Participativo (para que a população decida efetivamente a alocação de recursos) e a regulamentação do Governo Aberto (focado em transparência radical, dados abertos e colaboração cidadã direta).
• Reconhecimento da pluralidade do setor público (viés decolonial): Deve-se abandonar a premissa de um modelo único e universalista de governança imposto "de cima para baixo" por organismos multilaterais do Norte Global. A lei e os decretos devem prever mecanismos flexíveis que respeitem as naturezas distintas das organizações (saúde, educação, segurança, estatais corporativas), focando no valor público intrínseco de cada uma, superando teorias essencialmente punitivas e economicistas.

Enquanto o Congresso Nacional se apressa em aprovar o projeto de lei 3.995/2024 sob a justificativa de modernizar o Estado, a sociedade deve estar alerta. Uma "boa governança" que foca exclusivamente na mitigação de riscos fiscais e na blindagem burocrática, mas que afasta os cidadãos da condução de seu próprio destino, corre o risco de criar um Estado eficiente em planilhas, mas democraticamente falido em sua essência e legitimidade.

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